Anmerkungen des VPRT zum 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag

Anmerkungen des VPRT zum Entwurf des 10. RÄndStV (Stand: 15. Juni 2007)

I. Allgemein

Der VPRT bedankt sich für die Möglichkeit der Stellungnahme zur Entwurfsfassung des 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (10. RÄndStV), wie sie von der Rundfunkkommission freigegeben wurde (Stand: 15. Juni 2007). Der 10. RÄndStV ist für die Mitglieder des VPRT in den Bereichen Fernsehen und Multimedia sowie Radio und Audiodienste von absolut zentraler Bedeutung. Die Zahl der „Plattformen“, über die Rundfunk (TV und Hörfunk) sowie vergleichbare Telemedien (Teleshopping) verbreitet werden, nimmt stetig zu. Umso mehr muss die Neuordnung des Rechtsrahmens den Zugang und die Weiterverbreitung der Inhalteanbieter entsprechend absichern. Der VPRT hatte im Vorfeld bereits ein Plattformpapier in das FDM eingebracht, das die wesentlichen Regulierungsansätze, insbesondere auch mit Blick auf die Gefährdungslage bei vertikal integrierten Anbietern, enthielt. Der nun vorgelegte Entwurf greift diesbezüglich zu kurz und sollte an zahlreichen Stellen den jeweiligen Gefährdungslagen für Inhalteanbieter besser Rechnung tragen.

II. Zentrale Forderungen

1. Plattformdefinition
Die Definition des Plattformbegriffs ist besonders relevant, da sie die Grundlage für den Regelungsgehalt der restlichen Vorschriften bildet. Die einzelnen Definitionen sind bislang sehr allgemein gehalten. Die allgemeine Definition wird allerdings in den Vorschriften zur Weiterverbreitung nicht mehr in einzelne Fallgestaltungen untergliedert. Insoweit kann dann auch den unterschiedlichen Gefährdungslagen des Plattformbetriebes nicht Rechnung getragen werden, die u. a. vom Übertragungsweg, vom Umfang der Kapazitäten sowie von der Möglichkeit des Zugangs zum Endnutzer abhängen. Aus Sicht des VPRT ist daher eine differenziertere Definition des Plattformbegriffs vorzunehmen, um auch eine differenziertere Regulierung zu ermöglichen. Unterschiedliche Arten von Plattformen (z. B. Verbreitung, Technik und Verschlüsselung, Programm und Vermarktung) können je nach Kombination den diskriminierungsfreien und chancengleichen Zugang sowie die Weiterverbreitung behindern. Hier sind insbesondere Plattformen mit eigener technischer Infrastruktur regulatorisch zu erfassen.

Aus Sicht des VPRT ist der vorliegende Entwurf allerdings insbesondere dahingehend enttäuschend, dass bislang keine Regelungen zur Sicherung der Zugangs- und Diskriminierungsfreiheit bei vertikaler Integration getroffen worden sind, obwohl in diesem Bereich nachweislich Handlungsbedarf besteht. Hier muss eine zusätzliche Absicherung der Inhalteanbieter sowie der netzbetreiberunabhängigen Vermarkter erfolgen.

2. Weiterverbreitungsregeln
Der technologieneutrale Ansatz der Vorschriften ist zunächst zu begrüßen. Vielfaltsicherung darf nicht nach der eingesetzten Technologie beurteilt werden, sondern muss auf allen Plattformen gleichermaßen gelten.

Daher sind auch die vorgesehenen Ausnahmen von Internetplattformen einer bislang unklaren Größe sowie von NE 4-Betreibern bis 10.000 Wohneinheiten nicht gerechtfertigt. Die Vielfaltregelungen sollen nach dem Entwurf zudem unmittelbar nur für Plattformen mit mehr als 60 Fernsehprogrammen gelten. Dies vernachlässigt den Zugang der Radioanbieter und lässt gleichzeitig offen, was genau für kleinere Plattformen zu gelten hat. Aus Sicht des VPRT darf dies keinesfalls eine Minderung der Vielfaltsicherung bei kleineren Plattformen bedeuten. Die Belegungsvorgaben müssen vielmehr erst recht für kleinere Plattformen gelten und dabei sowohl entgelt- sowie nicht entgeltfinanzierte Angebote erfassen. Für den Hörfunk sind digitale Must-Carry-Regelungen zu ermöglichen.

3. Kapazitätszuweisung an Plattformbetreiber
Der VPRT spricht sich nach wie vor gegen eine pauschale Zuweisung von Kapazitäten an Plattformbetreiber aus, da sich ein Zugangsprivileg durch nichts rechtfertigt. Der Plattformbetrieb allein kann kein Selbstzweck sein. Privilegierter Zugang gebührt Rundfunkanbietern, die zugleich auch einer besonderen Regulierung unterliegen, die für Plattformbetreiber im vorliegenden Entwurf ausdrücklich nicht vorgesehen wird. Auch nach dem geltenden Recht ist eine Zuweisung von Kapazitäten an Plattformbetreiber möglich, wenn diese eine Rundfunklizenz besitzen und die damit verbundenen regulatorischen Anforderungen erfüllen. Der Entwurf will nun nicht nur eine Zuweisung von Rundfunkkapazitäten an Plattformbetreiber ermöglichen, sondern unterwirft diese zugleich lediglich einer Anzeigepflicht.

Sollte eine Zuweisung an Plattformanbieter nur zur Ermöglichung eines (wirtschaftlichen) Geschäftsmodells in der Terrestrik eingeführt werden, kann dies nicht im vielfaltsichernden Rundfunkrecht erfolgen, rein ökonomische Ansätze verfolgt das Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht. Will der Gesetzgeber dennoch Regelungen treffen, müssten gleiche Anforderungen für Rundfunkanbieter und Plattformbetreiber gelten.

Jedenfalls muss den Landesmedienanstalten die Möglichkeit eingeräumt werden, die Gesamtveranstaltung „Plattformbetrieb“ zu bewerten und falls erforderlich den Erwerb einer Lizenz einzufordern. Außerdem muss klargestellt werden, dass insbesondere bei bundesweiten Kapazitätsausschreibungen ein Verfahren gefunden wird, das die länderübergreifende Koordinierung von länderspezifischen Anforderungen festlegt, um die bei DVB-H gemachten Erfahrungen nicht zu wiederholen. Hier könnte etwa die ZAK die Länderanforderungen vorab zusammenführen und festlegen, welche der speziellen Anforderungen auch bundesweit zu erfüllen sind.

4. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk
Der VPRT hat größte Bedenken, dass den anstehenden Entscheidungen zur Umsetzung der EU-Entscheidung aus Brüssel (April 2007) im 10. RÄndStV bereits vorgegriffen und damit die Ausgangslage für die privaten Anbieter im 11. RÄndStV massiv verschlechtert wird. Dies bezieht sich insbesondere auf zentrale Kapazitätsfragen. Bevor eine Konkretisierung des Grundversorgungsauftrages und eine konkrete Beauftragung neuer Dienste staatsvertraglich vorgenommen wurde, werden nach dem Entwurf wiederum pauschal Kapazitäten dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zugeordnet, anstatt eine bedarfsorientierte Zuordnung und Zuweisung vorzunehmen. Der VPRT will der Diskussion um den 11. RÄndStV nicht vorgreifen, sondern lediglich das frühzeitige Schaffen von Fakten verhindern. Dies gilt auch bei den Weiterverbreitungsregeln, nach denen „alle gebührenfinanzierten Programme“ bevorrechtigt sein sollen, was als Freibrief für ein allumfassendes Must-Carry verstanden werden muss. Die unmittelbare Geltung der Brüssel-Ergebnisse sollte schon durch den 10. RÄndStV festgeschrieben werden.

5. Navigatoren
Der Entwurf trifft hier entgegen der breiten Diskussion in den letzten 1 ½ Jahren kaum eine neue gesetzliche Regelung. Die Sender – öffentlich-rechtlich wie privat – hatten dazu im Vorfeld zahlreiche Vorschläge unterbreitet, wie dies staatsvertraglich und/oder durch die Landesmedienanstalten umgesetzt werden sollte. Zu den Grundvoraussetzungen für Navigatoren (bzw. EPGs, wenn diese den Navigator ersetzen) zählt das Vorhandensein einer neutralen Basisnavigation, die Verwendung mehrerer Listen sowie die jederzeitige Rückkehrmöglichkeit vom EPG in die Basisnavigation. In jedem Fall sollte aber die Ermächtigungsgrundlage der GSDZ für die Digitalsatzung entsprechend konkretisiert werden, um die Befugnisse auch gesetzlich hinreichend bestimmt zu regeln.

6. Stufenverhältnis Rundfunk/Telemedien
Mit dem vorliegenden Entwurf werden Anbieter von Telemedien dem privaten Bedarfssektor zugeordnet und partizipieren damit am privatrechtlichen Teil des Kapazitätskuchens. Hier muss es allerdings einheitlich im Staatsvertrag ein Stufenverhältnis mit Vorrang des Rundfunks geben, wobei dem Rundfunk vergleichbare Telemedien (Teleshopping) angemessen zu berücksichtigen sind. Dies gilt sowohl für die Zuordnung als auch die Zuweisung sowie bei den Weiterverbreitungsregeln.

7. Hörfunk
Angesichts der zunehmenden Zahl der Plattformen muss auch der Hörfunk diskriminierungsfreien Zugang zu allen Plattformen erhalten. Dieser Anspruch muss sich gegen die Plattformbetreiber richten. Die Weiterverbreitungsregeln müssen ausdrücklich auch den Hörfunk mit umfassen und sich nicht ausschließlich an Fernsehplattformen orientieren. Für den Hörfunk sind insbesondere ausdrückliche Regelungen auch für länderübergreifende Sachverhalte zu finden, die im bisherigen Entwurf nur rudimentär enthalten sind. Die Kapazitätsforderungen mit Blick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gelten gleichermaßen für Hörfunk wie für TV.

8. Aufsicht
Die vorgeschlagene „Zwischenlösung“ über die Bildung von drei Kommissionen geht in die richtige Richtung, könnte aber durch Zentralisierung der Tätigkeiten noch weiter vorangetrieben werden. Wichtig ist vor allem, dass die Kommissionen mit zentralen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden und die Neureglung nicht lediglich eine Zusammenführung von 14 Einzelzuständigkeiten nach sich zieht. Für den Bereich der bundesweiten Zuweisung von terrestrischen Kapazitäten ist eine einheitliche Entscheidung noch nicht gewährleistet, da jede Landesmedienanstalt entsprechend ihrem Landesmediengesetz weiterhin eigene Ausschreibungsbedingungen festlegen kann. Auch die Frage nach der zuständigen Landesmedienanstalt ist für einige Fallkonstellationen noch zu klären.

9. Medienkonzentration
Wichtig ist, die zunehmende Bedeutung von Plattformbetreibern auch im Medienkonzentrationsrecht im Auge zu behalten. Abgeschlossene Verfahren haben offenbart, dass es Klarstellungsbedarf im Gesetz gibt (z. B. klare Aufgreifschwelle), um Rechtssicherheit für die betroffenen Unternehmen zu schaffen. Das Medienkonzentrationsrecht ist rundfunkzentriert – dies darf aber nicht dazu führen, dass Rundfunkanbieter perspektivisch in ihren Wachstumsmöglichkeiten begrenzt werden, wohingegen andere Marktplayer ungehindert fusionieren können. Aus Sicht des VPRT sind allerdings in einem ersten Schritt Maßnahmen gegen vertikale Integration vorzusehen, bevor in einem zweiten Schritt das Medienkonzentrationsrecht insgesamt auf den Prüfstand zu stellen ist, da ein im Wesentlichen rundfunkzentriertes Medienkonzentrationsrecht die nicht minder große Suggestivkraft anderer Medien nicht berücksichtigt. Dies kann nur durch eine Überprüfung des gesamten Systems, ggf. im Hinblick auf ein gesamtmarktzentriertes Modell mit angemessen bewerteter Bedeutung des Fernseheinflusses auf die Meinungsbildung, erfolgen. Unterschiedliche Gesetzgebungskompetenzen dürfen dabei einem am Regelungszweck orientierten Medienkonzentrationsrecht nicht im Weg stehen.

Bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten ist keine zusätzliche Prüfung vorherrschender Meinungsmacht beim Rundfunkanbieter geboten, da dieser sonst von Zukunftstechnologien ausgeschlossen werden könnte. Bei der Zuweisung an Plattformbetreiber – so man diese überhaupt ermöglichen will – wäre eine Beachtung der medienkonzentrationsrechtlichen Grundsätze positiv zu bewerten.

III. Zu den einzelnen Bestimmungen

§ 2 Begriffsbestimmungen

Hier sollen nach dem Entwurf Definitionen für Programmbouquets und für Plattformen eingeführt werden. Beide Definitionen sind derzeit zu unbestimmt und werfen zahlreiche Fragen auf.

- Programmbouquets

Die vorgeschlagene Definition der Programmbouquets wurde neu ins Gesetz aufgenommen. Bislang findet sich lediglich eine Legaldefinition öffentlich-rechtlicher Programmbouquets in § 19 Abs. 4 Satz 2 RStV, die auch weiterhin enthalten bleiben soll (ebenso in § 19 Abs. 5). Dies ist abzulehnen, da nach Möglichkeit eine einheitliche Definition gefunden werden sollte.

Es stellt sich aber die grundsätzliche Frage, ob es sinnvoll ist, den Begriff zu definieren, ohne ihn in den materiell-rechtlichen Vorschriften außerhalb der oben genannten Vorschriften zu verwenden oder Rechtsfolgen daran zu knüpfen. Dass die Definition (noch) enthalten ist, lässt sich vermutlich darauf zurückführen, dass der Begriff mit Blick auf die Veränderung öffentlich-rechtlicher Programmbouquets in einem Vorentwurf des § 52 a Abs. 4 RStV-E enthalten war, inzwischen aber gestrichen wurde. Es liegt nahe, dass der Begriff insbesondere zur Abgrenzung von Bouquets („eigen“) zu Plattformen (auch Dritte) aufgenommen wurde, was zu begrüßen ist. Zur Klarstellung und zur Abgrenzung vom Plattformbegriff sollte die Definition aus Sicht des VPRT erhalten bleiben.

Diese Negativabgrenzung könnte zusätzlich durch die nachfolgenden Aspekte präzisiert werden, um die praktisch relevanten Formen von Bouquets zu erfassen:

Reine Bouquets, denen aufgrund ihrer Funktion (Bündelung von Programmen und Angeboten, egal ob Free oder Pay) keine durch Zugangsregulierung abzufedernde Gefahren für die Vielfalt immanent sind, kommen im Wesentlichen in drei Konstellationen vor:

· zum einen bei der technischen (und ggf. auch inhaltlichen) Zusammenfassung von Sendern einer Sendergruppe in einem Multiplex (Beispiel DVB-T)
· zum anderen bei der rein inhaltlichen Zusammenfassung von Sendern einer Sendergruppe auf Plattformen oder in Navigatoren zum Zwecke der gemeinsamen Vermarktung und besseren Auffindbarkeit (Beispiel: Sender-Bouquets)
· und schließlich bei der rein inhaltlichen Zusammenfassung von gesellschaftsrechtlich nicht notwendig verbundenen Programmen/Angeboten eines oder mehrerer Genres (zumeist special interest), welche in erster Linie der besseren Auffindbarkeit für den Zuschauer oder der Schaffung einer gemeinsamen Dachmarke dient.

Diese Konstellationen werden von der Entwurfsdefinition bislang noch nicht trennscharf umfasst.

Unklar bleibt bislang allerdings, nach welchen Maßstäben die Zurechung eines Programms zu einem Bouquet erfolgt, wenn lediglich eine Unternehmensbeteiligung (Minderheitsbeteiligung) besteht oder sich etwa private Programm- oder Telemedienanbieter gezielt zusammenschließen, um ein Bouquet zu bilden (Bsp. Genrebouquets).

Zuletzt ist nicht klar, inwieweit das Erfordernis „unter einem elektronischen Programmführer“ zu verstehen ist, da die entsprechende Middleware derzeit nicht verfügbar ist. Insofern würde eine strenge Auslegung dieser Anforderung die praktische Anwendbarkeit bei privaten Programmanbietern derzeit massiv beschränken. Daher müssen einige Klarstellungen erfolgen:

· Der Begriff eigene private Programme und Dienste ist zu streichen und durch eine neue Regelung zu ersetzen. Diese darf nicht nur im Sinne einer Mehrheitsbeteiligung zu verstehen sein . Hier ließe sich an bestehende Wertungen des RStV, beispielsweise an den Gedanken der gesellschaftsrechtlichen Zurechenbarkeit von Programmen aus § 28 Abs. 1 RStV anknüpfen.
· Auch mehrere private Programm- und Telemedienanbieter können sich zu einem Programmbouquet zusammenfinden. Hierbei handelt es sich dann eher um Vermarktungsbouquets und nicht um eine Plattform (dazu siehe unten).
· Unter „Dienste“ müssen auch Telemedien gefasst werden.
· Der Begriff „elektronischer Programmführer“ ist durch die Landesmedienanstalten näher zu bestimmen.

VPRT-Vorschlag:
Programmbouquet ist eine technische und/oder inhaltliche Zusammenfassung von
1. öffentlich-rechtlichen Programmen zu einem Gesamtangebot unter einem elektronischen Programmführer oder
2. eigenen einander im Sinne des Rechtsgedankens des § 28 Abs. 1 RStV gesellschaftsrechtlich zurechenbaren privaten Programmen und/oder DienstenTelemedien, die in digitaler Technik verbreitet und/oder unter einem elektronischen Programmführer verbreitet gemeinsam dargestellt werden [Senderfamilienbouquets] sowie
3. privaten Programmen und/oder Telemedien, die unabhängig von ihrer rundfunkrechtlichen Zurechenbarkeit in erster Linie der besseren Auffindbarkeit oder der Schaffung einer gemeinsamen Dachmarke dient, die in digitaler Technik verbreitet und/oder unter einem elektronischen Programmführer gemeinsam dargestellt werden [Genrebouquets].

Näheres zum Begriff des elektronischen Programmführers regeln die Landesmedienanstalten durch Satzungen oder Richtlinien.

In die Begründung aufzunehmen: drei o.g. Konstellationen von Bouquets

- Plattform

Bei der Definition der Plattform werden zwei bzw. drei Möglichkeiten zur Diskussion gestellt. Die Definition der Plattform ist insofern besonders wichtig, da später sämtliche materiell-rechtlichen Rechtsfolgen an diese Festlegung geknüpft werden. Auf eine Ausdifferenzierung der Rechtsfolgen nach Art der Plattform und Grad der Integration – wie vom VPRT vorgeschlagen – wird insgesamt verzichtet, was der in der Praxis relevanten Vielzahl der anzutreffenden Konstellationen mit ihren unterschiedlichen Gefährungspotentialen nicht gerecht wird. Aus Sicht des VPRT ist daher eine differenziertere Definition des Plattformbegriffs vorzunehmen, um auch eine differenziertere Regulierung zu ermöglichen.

Unterschiedliche Arten von Plattformen können je nach Kombination den diskriminierungsfreien und chancengleichen Zugang sowie die Weiterverbreitung und damit die Vielfalt behindern. Der regelungsgegenständliche Markt findet im Wesentlichen drei unterschiedlich zu regelnde Arten von Plattformen vor, die auf unterschiedliche Art und Weise vielfaltsbeeinträchtigend wirken können:

- Verbreitungsplattform: Betreiber von Infrastrukturen zur Verbreitung von Programmen/Angeboten, wobei der Plattformbetreiber selbst unmittelbar oder mittelbar über den Zugang eines Anbieters zur Infrastruktur entscheidet. Vielfach bestehen Kapazitätsengpässe und (Gebiets-)Monopole. In diesen Fällen ist ein hoher Grad an Vielfaltsbeeinträchtigung möglich, daher wird bereits heute stark reguliert (Kabel, Zuweisung in der Terrestrik).

- Technik- und Verschlüsselungsplattform: Betreiber von Infrastrukturen zum Empfang von Programmen/Angeboten, inkl. Zugangskontrollsystemen (CAS), Spezifikation bei Empfangsgeräten (STB) von z. B. Navigatoren, Softwareschnittstellen (API) oder Hardware-Konfiguration (z. B. Prozessor-Leistung, HDD). Beeinflussungspotential besteht im Wesentlichen über die Kosten und den Zugang zu Funktionalitäten der Set-Top-Boxen (API etc.), ggf. auch beim Endkundenkontakt. Vielfaltsbeeinträchtigungen sind bei Monopolstellungen und vor allem in Kombination mit einer Verbreitungsplattform (Integration) zu befürchten.

- Programm- und Vermarktungsplattform: Vermarkter von Programmen/Angeboten, wobei der Vermarkter in eigenem Namen und auf eigenes Risiko für ihn wirtschaftliche Programmpakete bündelt (die über Technik- und Verschlüsselungsplattformen für Endkunden zugänglich sind). Beeinflussungspotential besteht im Wesentlichen über Pakettierung, Zugangskonditionen sowie Auffindbarkeit (Darstellung), Zugang zum Endkunden, vor allem in Kombination mit Verbreitungs- bzw. Technik- und Verschlüsselungsplattform (Integration).

Diese Arten des Plattformbetriebs sind miteinander wiederum kombinierbar und führen in der Hand eines Anbieters zu einer Intensivierung der Vielfaltsgefährdung. Der Gesetzgeber sollte daher entsprechend ein System abgestufter Regulierung für die unterschiedlichen Plattformen finden, das auch in den Bestimmungen des V. Abschnitts (§§ 50 ff. RStV) umzusetzen ist. Besonderer Regelungsbedarf gilt insbesondere für integrierte Plattformen, die zugleich auch Inhalteanbieter sind. Hier droht eine Bevorzugung eigener Programme (siehe hierzu Vorschlag zu § 52 b RStV-E).

Diesen unterschiedlichen Gefährdungslagen kann durch die bisher gewählten Definitionsansätze kaum Rechnung getragen werden. Dies kann zu Problemen führen:

· Mangels Regelungen für den Fall der vertikalen Integration besteht ein Risiko hinsichtlich Zugang und Weiterverbreitung für Inhalteanbieter sowie für netzbetreiberunabhängige Vermarkter.
· Inhaltliche „Plattformbetreiber“/Reine Vermarktungsplattformen, die selbst nur ein bestimmtes technisches Kapazitätsspektrum auf einer Infrastruktur anmieten, könnten der allgemeinem Plattformdefinition unterfallen. Hier sollte abgestuft reguliert werden. Insbesondere wenn ein Plattformbetreiber das gesamte oder teilweise Kapazitätsspektrum einer technischen Infrastruktur zur Verfügung gestellt bekommt (und nicht lediglich die Infrastruktur im Wettbewerb zu anderen anmietet), müssen erhöhte regulatorische Voraussetzungen gelten. In jedem Fall erfasst werden sollten Plattformen, die selbst Kapazitäten zugewiesen bekommen und damit den Zugang zur Infrastruktur ebenfalls kontrollieren können (Bsp. DVB-H/DMB).
· Indem anstelle von Rundfunk und Telemedien allgemein von Programmen und Diensten die Rede ist, könnten auch reine Technikplattformen oder Dienste mit nutzergenerierten Inhalten („user-generated content“) oder Plattformen mit (fast) ausschließlich non-linearen Nicht-Rundfunkdiensten erfasst werden. Die ausdifferenzierten Regelungen, etwa zur Weiterverbreitung, gehen hier zu weit. Hier sollten die Landesmedienanstalten durch eine flexible Ermächtigung ggf. „nachsteuern“ können, falls es Regulierungsbedarf gibt.

VPRT-Vorschlag:
Plattform ist die Zurverfügungstellung digitaler Übertragungskapazitäten oder digitaler Datenströme über eigene technische Infrastruktur auch für Programme und Dienste Dritter mit dem Ziel, diese anderen als Gesamtangebot zugänglich zu machen (oder sie zu vermarkten). Gleiches gilt bei fremder technischer Infrastruktur, wenn die Plattform den Zugang zur Infrastruktur kontrolliert. Dies ist insbesondere bei Zuweisung von (Teil-)Kapazitäten an die Plattform oder deren Betreiber der Fall.

Bei Plattformen kann zwischen Verbreitungs-, Technik- und Verschlüsselungs- sowie Programm- und Vermarktungsplattformen differenziert werden (Anmerkung: Definitionen wie oben beschrieben).

Näheres regeln die Landesmedienanstalten durch Satzungen oder Richtlinien.

Begründung:
In erster Linie sollen Verteilplattformen erfasst werden, die den Zugang zur Infrastruktur (Netz/Plattform/Endgeräte) kontrollieren. Dies ist derzeit sowohl im Kabel (eigene technische Infrastruktur) als auch im Falle der mobilen Terrestrik (fremde technische Infrastruktur, aber Zugangskontrolle denkbar; siehe unten) der Fall. Die Besonderheit für die Rundfunk- und vergleichbare Telemedienanbieter ist, dass sie keinen unmittelbaren Zugang zur Kapazität erhalten können und daher einer regulatorischen Absicherung bedürfen.

Reine Vermarktungsplattformen sollen nur dann erfasst sein, wenn über sie ebenfalls der Zugang zur Infrastruktur kontrolliert wird. Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Vermarktungsplattform unmittelbar Kapazitäten zugewiesen werden.

- Anbieter dem Rundfunk vergleichbarer Telemedien

Der Begriff der vergleichbaren Telemedienanbieter wird im Unterschied zum Rundfunkveranstalter (§ 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV-E) nicht definiert. Nach wie vor findet sich eine Legaldefinition der vergleichbaren Telemedien in § 50 RStV-E (= Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind). Diese sollte in die Begriffsbestimmungen übernommen und dabei das Kriterium der „Vergleichbarkeit“ näher präzisiert werden. Insgesamt müsste im Entwurf des Staatsvertrages das Verhältnis zwischen Rundfunk und Telemedien einheitlich geregelt werden. Bei Vorrang des Rundfunks sowohl bei Zuordnung, Zuweisung als auch bei der Weiterverbreitung sind die dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien (derzeit bislang eindeutig nur Teleshopping-Angebote) angemessen zu berücksichtigen (siehe Vorschlag zu § 50 RStV-E).

§ 9 b Verbraucherschutz

Der VPRT behält sich eine weitere Kommentierung vor, da die Regelungen des EG-Verbraucherschutzdurchsetzungsgesetzes umfassend geprüft werden müssen. Mit Blick auf die Werbung sollte jedoch sichergestellt werden, dass das durch die Fernseh(/AVMD)-Richtlinie statuierte Sendelandsprinzip nicht durch § 9 b abgeschwächt wird, indem etwa die deutschen Behörden aufgrund von potentiellen Beschwerden aus dem EU-Binnenmarkt gegen die Ausstrahlung nach nationalem Recht zulässiger Werbung einschreiten.

§ 19 a Digitalisierung

Die Bestimmung entspricht § 52 a Abs. 2 RStV, nimmt allerdings ausdrücklich auf den „gesetzlichen Auftrag“ Bezug und wird nunmehr ausschließlich auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bezogen. § 52 a RStV war allerdings als allgemeine Digitalisierungsbestimmung konzipiert, sodass in § 19 a RStV-E auch der Grundsatz aufgenommen werden sollte, dass private Veranstalter (Hörfunk und Fernsehen) alle Übertragungswege nutzen können sollen.

§ 52 a wurde im 8. RÄndStV im Zusammenhang mit der Einführung von DVB-T aufgenommen und hat gleichzeitig klargestellt, dass nicht überall in Deutschland jede technische Verbreitungsart verfügbar ist (Begründung zum 8. RÄndStV). In der Begründung wurde ebenfalls festgehalten, dass die analog terrestrische Versorgung durch die digitale ersetzt werden kann, aber nicht muss. Der VPRT möchte diese auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bezogene Schlussfolgerung des Gesetzgebers nachdrücklich unterstreichen.

Die Neufassung der Vorschrift bietet daneben auch die Gelegenheit, Fälle der öffentlich-rechtlichen Überversorgung – etwa im Bereich des UKW-Hörfunks – auszuschließen, da diese über den gesetzlichen Auftrag hinausgehen.

Vorschlag VPRT:
Die analoge terrestrische Fernsehversorgung Rundfunkversorgung kann auch dann eingestellt werden, wenn der Empfang der Programme über einen anderen Versorgungsweg gewährleistet wird oder wenn eine Doppelversorgung auf einem Versorgungsweg gegeben ist.

§ 20 Zulassung
§ 20 a Erteilung einer Zulassung für Veranstalter

§ 20 a Abs. 2 Satz 2 RStV-E sieht Beschränkungen der Zulassungsfähigkeit für Aktiengesellschaften vor. Aus Sicht des VPRT stellen diese Beschränkungen einen weiteren Schritt zu weniger unternehmerischer Freiheit der wirtschaftlich am Markt tätigen Sendeunternehmen dar. Der Gesetzgeber bedarf für solche Eingriffe in die Betätigungsfreiheit der Unternehmen eines erhöhten Begründungsbedarfs. Im konkreten Fall bestehen ausreichende Vorgaben über Programmgrundsätze und sonstige mit der Zulassung als Rundfunkveranstalter verbundenen Verpflichtungen, sodass es einer weiteren strukturellen Vorgabe nicht bedarf.

§ 20 a Abs. 3 Satz 2 RStV-E schließt eine Zulassung von Unternehmen aus, die im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens im Sinne des § 15 AktG zu den in Satz 1 Genannten stehen (hier: juristische Personen des öffentlichen Rechts). Hierunter fallen über § 17 AktG auch Unternehmen mit Staatsbeteiligung. Im Verhältnis zu § 52 Abs. 3 RStV-E bedeutet dies somit, dass zwar eine Zulassung ausgeschlossen, aber ein Plattformbetrieb für Unternehmen mit Staatsbeteiligung zulässig wäre. In diesem Punkt widerspricht der Entwurf in § 20 a Abs. 3 Satz 2 RStV-E – ohne weitergehende Begründung und bislang nicht näher diskutiert – dem wichtigen Prinzip der Staatsferne des Rundfunks. Dies beinhaltet gleichzeitig die Wertung, dass dem Plattformbetrieb automatisch weniger Einfluss auf die Meinungsbildung beigemessen wird als der Zulassung als Rundfunkunternehmen. Dies ist aus Sicht des VPRT zumindest für Plattformen, über die Rundfunk und vergleichbare Telemedien verbreitet werden, zu bezweifeln und spiegelt sich vor allem nicht in der vom Gesetzgeber vorgeschlagenen (und grundsätzlich abzulehnenden) Berücksichtigung von Plattformbetreibern bei der Zuweisung von Frequenzen wieder. Nach der grundsätzlichen Systematik des Rundfunkstaatsvertrages könnten Plattformbetreiber allenfalls nachrangig berücksichtigt werden. Siehe daher auch Anmerkungen zu § 52 Abs. 2 RStV-E.

§ 35 Organisation

Die im Entwurf vorgeschlagene „Zwischenlösung“ über die Bildung von drei Kommissionen geht in die richtige Richtung, könnte aber durch Zentralisierung der Tätigkeiten noch weiter vorangetrieben werden. Wichtig ist vor allem, dass die Kommissionen mit zentralen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden und die Neureglung nicht lediglich eine Zusammenführung von 14 Einzelzuständigkeiten nach sich zieht. Die zentralen Kommissionen müssen in die Lage versetzt werden, länderübergreifende Sachverhalte einheitlich zu beurteilen. Die Möglichkeit der Kommissionen, verbindliche Entscheidungen für die jeweils zuständige Landesmedienanstalt treffen zu können, ist insoweit begrüßenswert.

§ 36 Zuständigkeiten, Aufgaben

Abs. 1 und 2 regeln die Zuständigkeit der ZAK bzw. die der vollziehenden Landesmedienanstalt. Gem. § 36 Abs. 1 Satz 1 RStV-E soll im Wesentlichen die Landesmedienanstalt zuständig sein, bei der ein entsprechender Antrag oder eine Anzeige eingeht. Bei gleichzeitiger Zuständigkeit von mehreren Landesmedienanstalten soll die Zuständigkeit bei der Anstalt liegen, die zuerst befasst worden ist. Damit wäre eine Art „Run“ auf die Fristen verbunden. Im Zusammenhang mit einer Ausschreibung würde dies bedeuten, dass die Landesmedienanstalt zuständig ist, die zuerst ausschreibt. Dies könnte eine Absenkung des Ausschreibungsniveaus zum Nachteil der Bewerber nach sich ziehen, falls nur noch nach Schnelligkeit ausgeschrieben wird. Andererseits könnte aber auch die Landesmedienanstalt zuständig sein, bei der der erste Antrag eingereicht wird. Dies wiederum würde jedoch jegliche Fristsetzung entbehrlich machen, wenn die erste Rückmeldung zuständigkeitsbegründend wäre. Fraglich ist zudem, inwieweit der Ort der Zulassung oder des Sitzes eines Unternehmens eine Rolle spielen könnten. Denkbar wäre auch, die Zuständigkeit bei der Landesmedienanstalt zu begründen, bei der die höchste Zahl an Anträgen eingeht. Vorzugswürdig erscheint eine Lösung, in der innerhalb der ZAK nach Eingang der Anträge über die Zuständigkeit beraten und abschließend entschieden wird.

In Abs. 1 sind die Aufgaben der ZAK nach Abs. 2 Nr. 2 und 5 ausgenommen. Unklar ist, warum für die Zuordnung von Kapazitäten und die Aufsicht über Plattformen keine Zuständigkeiten begründet werden (soweit nach Abs. 3 nicht die GVK zuständig ist). Hier besteht Klarstellungsbedarf.

§ 37 Verfahren bei Zulassung, Zuweisung und Aufsicht

Nach Absatz 5 soll bei Rechtsmitteln gegen Entscheidungen nach §§ 35 und 36 kein Vorverfahren stattfinden. Eine ausdrückliche Regelung, wer Beklagte sein soll – die ZAK, die die verbindliche Entscheidung getroffen hat oder die ausführende LMA –ist nicht vorgesehen.

Die fehlende Möglichkeit eines Vorverfahrens ist abzulehnen. Gerade bei Zulassungs- und Anerkennungsverfahren etc. gibt es viel Klärungsbedarf, der ggf. auch über die üblichen Rechtsmittel befriedigt werden kann. Ein Wegfall des Vorverfahrens würde eine sofortige Verlagerung auf die Verwaltungsgerichte bedeuten. Rechtsunsicherheit und langwierige gerichtliche Verfahren sind zu befürchten, wenn eine eher „unbürokratischere“ Überprüfung über das Vorverfahren entfällt.

Für den Bereich der Zuweisung von terrestrischen Kapazitäten besteht aus unserer Sicht nach wie vor Unsicherheit, ob einheitliche Verfahren garantiert werden können. Der Wortlaut des Entwurfstextes lässt an dieser Stelle den Schluss zu, dass jede Landesmedienanstalt entsprechend ihrem Landesmediengesetz weiterhin eine spezifische Ausschreibung vornehmen kann. Das Ziel einer einheitlichen praktikablen Ausschreibung könnte auf diese Weise nicht gewährleistet werden (siehe hierzu auch Anmerkungen unten zu § 51 a Abs. 2 RStV-E).

V. Abschnitt Plattformen, Übertragungskapazitäten

§ 50 Grundsatz

Dem Rundfunk vergleichbare Telemedien sind im gesamten Entwurf einheitlich einzuordnen (siehe dazu schon zu § 2 RStV-E). Hier ist ein Stufenverhältnis zu etablieren, bei dem neben dem Vorrang des Rundfunks die dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien (Teleshopping) angemessen zu berücksichtigen sind.

Vorschlag VPRT:
Die Entscheidung über die Zuordnung, Zuweisung und Nutzung der Übertragungskapazitäten, die zur vorrangigen Verbreitung von Rundfunk unter angemessener Berücksichtigung derund vergleichbaren Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit zu richten sind) dienen, erfolgt nach Maßgabe dieses Staatsvertrages und des jeweiligen Landesrechts.

§ 51 Zuordnung von drahtlosen Übertragungskapazitäten

- Anmeldung des Versorgungsbedarfs

Für Abs. 2 werden unterschiedliche Ansätze zur Diskussion gestellt. Der VPRT plädiert für eine Zuordnung der Kapazitäten durch die Landesmedienanstalten (im Text als Alternativvorschlag enthalten).

In beiden Vorschlägen des Entwurfs ist allerdings mit Blick auf die öffentlich-rechtlichen Anstalten erneut die Problematik angelegt, dass die Zuordnung allein auf Basis der von ARD und ZDF angemeldeten Versorgungsbedarfe erfolgen soll. Dies beinhaltet zugleich die Gefahr möglicher Überkompensation, die beihilferechtlich unzulässig wäre. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn ARD und ZDF mehr zugeordnet wird als zur Grundversorgung oder gemäß der konkreten Beauftragung durch den Gesetzgeber erforderlich ist. Diese Gefahr muss durch die gesetzliche Regelung von vornherein ausgeschlossen werden.

Der VPRT fordert daher, schon auf der Ebene der Zuordnung das Kriterium „bedarfsgerecht“ einzuführen. Entscheidungen, die schon auf der Ebene der Zuordnung bzgl. des Kapazitätsbedarfs getroffen werden, können später nicht mehr korrigiert werden. Sollten zu viele Kapazitäten zugeordnet werden, droht andernfalls, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk die zuviel zugeordneten Kapazitäten dringend mit Inhalten füllen muss, um eine EU-Rechtswidrigkeit zu vermeiden. Diesem „natürlichen Reflex“ ist insoweit ebenfalls vorzubeugen (siehe auch unten zu Abs. 5).

- Grundsätze der Zuordnung

Abs. 3 Nr. 4 b) des Entwurfs sieht bei der Zuordnung nur die Berücksichtigung der „Belange des privaten Rundfunks und der Anbieter von Telemedien“ vor. Dies ist bezogen auf den privaten Rundfunk deutlich zu wenig und stellt gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk keine gleichwertige Berücksichtigung dar. Der Begriff der „Belange“ vermittelt ein Wertungsgefälle, das unangemessen ist. Es lässt unberücksichtigt, dass

· dem privaten Rundfunk im dualen System in unzulässiger Weise gleichzeitig alle (privaten) Telemedien gleichgeordnet zur Seite gestellt werden und damit das „duale Rundfunksystem“ zu Lasten des privaten Rundfunks aufgebrochen wird.
· im Digitalangebot mit zunehmenden Kapazitäten das öffentlich-rechtliche Angebot prozentual gesehen stets weniger als die Hälfte sein wird und insofern schon die (abzulehnende!) Haltung des Gesetzgebers, eine gleichgewichtige Zuordnung im dualen System zu ermöglichen, von vornherein fehl geht.

Ziffer 4 a) ist zwar aus der geltenden Bestimmung der Zuordnung von Satellitenkanälen entlehnt (§ 51 RStV), aber vor dem heutigen Hintergrund völlig unangemessen, da Wertungen und Entscheidungen des 11. RÄndStV vorweggenommen werden. Dies gilt insbesondere für die sehr allgemeine und offene Formulierung „Teilhabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an neuen Techniken und Programmformen“. Der Umfang der Teilhabe ist Gegenstand des 11. RÄndStV unter Berücksichtigung der von Brüssel vorgegebenen Kriterien. Eine pauschale Zuordnung der drahtlosen Übertragungskapazitäten kann aber durchaus in den Zeitraum vor der Umsetzung der VPRT-Entscheidung liegen und würde dieser daher vorgreifen. Die im Entwurfstext gemachten Vorschläge setzen zudem gegenüber der EU-Kommission völlig falsche Signale im Hinblick auf den 11. RÄndStV. Stattdessen sollten hier bereits Schnittstellen für eine Auftragsbegrenzung und konkrete Beauftragung geschaffen werden, um den Anforderungen der EU-Kommission – die ARD und ZDF gegenüber bereits jetzt gelten – zu entsprechen.

Der vom Gesetzgeber aufgenommene Hinweis („Klarstellen, dass auch Teilzuordnungen möglich sind“) ist unklar. Sollten hiermit bedarfsgerechte Teilzuordnungen an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemeint sein, wäre der Hinweis zu begrüßen. Sollten allerdings Teilzuordnungen innerhalb des privaten Sektors teils an Rundfunkanbieter und teils an Plattformbetreiber gemeint sein, ist dies abzulehnen. Die Vorschrift regelt einen Vorgang auf der Ebene der Frequenzoberverwaltung und somit einer hoheitlichen Entscheidung. Plattformbetreibern wird an anderer Stelle des Textes keine Lizenzpflicht auferlegt (siehe dazu unten). Dennoch soll ggf. an dieser Stelle – je nach Auslegung – eine hoheitliche Teilzuordnung von Kapazitäten möglich sein. Dies widerspräche der gesetzlichen Systematik sowie der Vorrangstellung des Rundfunks. Wie bereits erläutert, muss schon auf der Ebene der Zuordnung der Vorrang des Rundfunks bei angemessener Berücksichtigung der vergleichbaren Telemedien (Teleshopping) gewahrt bleiben.

- Widerruf der Zuordnungsentscheidung

Abs. 5 kann nicht als Korrektiv dienen, falls dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu viele Kapazitäten zugeordnet worden sind, sondern wird allenfalls den Druck auf ARD und ZDF erhöhen, auf den zugeordneten Frequenzen auch Programme und sonstige Angebote zu veranstalten. Daher muss bereits bedarfsgerecht zugeordnet werden. Ein Trial-and-Error-Prinzip geht nicht mit den europarechtlichen Vorgaben des Beihilferechts konform.

Vorschlag VPRT:
- Zuordnungsentscheidung durch Landesmedienanstalten
- nur bedarfsgerechte Zuordnung an öffentlich-rechtlichen Rundfunk

- Absatz 3 Nr. 4 Satz 2 RStV-E:
Dabei sind insbesondere folgende Kriterien zu berücksichtigen:
a) Sicherung der Grundversorgung mit Rundfunk und Teilhabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks an neuen Techniken und Programmformen durch bedarfsgerechte (Teil-)Zuordnung
b) vielfältige Versorgung durch Belange des privaten Rundfunks und der
c) angemessene Berücksichtigung der Anbieter von vergleichbaren Telemedien

§ 51 a Zuweisung von drahtlosen Übertragungskapazitäten an private Anbieter durch die zuständige Landesmedienanstalt

- Zuweisungsempfänger

In Absatz 1 des Entwurfs soll ausdrücklich vorgesehen werden, dass drahtlose Übertragungskapazitäten künftig auch Plattformanbietern zugewiesen werden können. Der VPRT sieht hierfür im Bereich der Rundfunkkapazitäten – wie bereits mehrfach auch in den Debatten zu den Pilotversuchen bei DVB-H dargelegt – keinen Bedarf. Die mobil-terrestrische Kapazitätssituation unterscheidet sich nicht grundlegend von anderen Zuweisungsverfahren (etwa bei DVB-T), die eine Sonderregelung rechtfertigen würde.

Der VPRT spricht sich nach wie vor gegen eine pauschale Zuweisung von Kapazitäten an Plattformbetreiber aus, da sich ein Zugangsprivileg durch nichts rechtfertigt. Der Plattformbetrieb allein kann kein Selbstzweck sein. Privilegierter Zugang gebührt Rundfunkanbietern, die zugleich auch einer besonderen Regulierung unterliegen, die für Plattformbetreiber im vorliegenden Entwurf ausdrücklich nicht vorgesehen wird. Auch nach dem geltenden Recht ist eine Zuweisung von Kapazitäten an Plattformbetreiber möglich, wenn diese eine Rundfunklizenz besitzen und die damit verbundenen regulatorischen Anforderungen erfüllen. Der Entwurf will nun nicht nur eine Zuweisung von Rundfunkkapazitäten an Plattformbetreiber ermöglichen, sondern unterwirft diese zugleich lediglich einer Anzeigepflicht.

Sollte eine Zuweisung an Plattformanbieter nur zur Ermöglichung eines (wirtschaftlichen) Geschäftsmodells in der Terrestrik eingeführt werden, kann dies nicht im vielfaltsichernden Rundfunkrecht erfolgen, rein ökonomische Ansätze verfolgt das Wirtschafts- und Wettbewerbsrecht. Will der Gesetzgeber dennoch Regelungen treffen, müssten gleiche Anforderungen für Rundfunkanbieter und Plattformbetreiber gelten.

Plattformanbietern bleibt es unbenommen, eine Rundfunklizenz zu beantragen oder sich vertraglich langfristig mit Rundfunkveranstaltern über die Zur-Verfügung-Stellung von Kapazitäten zu einigen. Hier wird im Zusammenhang mit DVB-H etwa über den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags diskutiert, in den die Veranstalter entsprechende Kapazitäten einbringen könnten.

Der VPRT kann sich bei der Zuweisung allenfalls vorstellen, dass in einem Stufenverhältnis nicht durch den Rundfunk oder vergleichbare Telemedien (Teleshopping) genutzte (Rest-)Kapazitäten auch durch sonstige Telemedien wie Plattformanbieter genutzt werden. Zumindest dieses Stufenverhältnis muss ausdrücklich in Absatz 1 ergänzt werden.

- Ausschreibung

Absatz 2 des Entwurfs soll eine einheitliche Ausschreibung der Kapazitäten sichern. Die Erfahrungen im Zusammenhang mit DVB-H haben gezeigt, dass es hier für bundesweite Kapazitätsvergaben besonderer Regelungen bedarf, um unzumutbaren Verwaltungsaufwand durch Mehrfachanträge, die sich in vielen länderspezifischen Einzelanforderungen unterscheiden, zu vermeiden. Aus Sicht des VPRT ist dies derzeit noch nicht gewährleistet. Hier sollte der Staatsvertrag insbesondere eine Regelung dafür finden, dass bei bundesweiten Projekten innerhalb der ZAK über die länderspezifischen Besonderheiten der einzelnen Länder diskutiert und im Anschluss abschließend festgelegt und entschieden wird, welche länderspezifischen Anforderungen in die einheitliche Ausschreibung aufgenommen werden. Dies sollte transparent erfolgen und am Ende dazu führen, dass die betroffenen Veranstalter eine einheitliche Bewerbung abgeben können, die gleichzeitig auch allen Länderanforderungen entspricht.

- Auswahlkriterien

Abs. 4 des Entwurfs legt die Auswahlkriterien fest. Die Kriterien des Satzes 1 (Nr. 1 bis 3) sind allerdings so allgemein, dass sie in der Praxis weder den Zugang bestimmter Angebote sichern noch ausschließen werden. Der Begriff der „Meinungsvielfalt“ in Satz 1 Nr. 1 sollte durch das Kriterium der Angebots- und Anbietervielfalt ersetzt werden.

Satz 2 stellt ausdrücklich auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit ab, was im Gegensatz zu Satz 1 ein „hartes“ Kriterium darstellt. Da man sich im Rahmen dieser Vorschrift im Bereich der Kapazitätszuweisung von Rundfunkkapazitäten bewegt, sollte wiederum zunächst der vorrangige Zugang von Rundfunk geregelt werden, wobei vergleichbare Telemedien (Teleshopping) angemessen zu berücksichtigen sind. Der bloße chancengleiche und diskriminierungsfreie Zugang ohne Stufenverhältnis wie in Satz 3 vorgesehen reicht daher nicht aus. Die ausschließliche Zuweisung von Übertragungskapazitäten an einen Plattformanbieter ist, wie oben bereits erläutert, abzulehnen und allenfalls dann denkbar, wenn Rundfunkanbieter mit ihrer Nachfrage nach Zuweisung der Kapazitäten bereits berücksichtigt worden sind.

- Zuweisungsdauer

Die Zuweisung soll nach dem Entwurf für die Dauer von 10 Jahren erfolgen (Abs. 5). Dies ist vor dem Hintergrund der Rechts- und Planungssicherheit zu begrüßen, setzt aber voraus, dass die vorgenannten Absätze wie vorgeschlagen angepasst werden. Die (allenfalls nachrangige) Zuweisung von Kapazitäten an einen Plattformbetreiber für zehn Jahre mit einmaliger Verlängerungsmöglichkeit stellt für nachfragende Rundfunkanbieter insbesondere bei knapper Kapazitätssituation für mehrere Jahrzehnte ein Zugangshindernis dar, das nicht mehr rückgängig gemacht werden kann. Im Zusammenhang mit den nachfolgenden Belegungsvorschriften, die weitgehend dem Plattformbetreiber die Belegungsfreiheit überlassen, würde dies im nachteiligen Falle für einen Anbieter bedeuten, dass er für mindestens 10 Jahre keinen Zugang zu Kapazitäten erhalten kann.

Vorschlag VPRT:
- Zuweisung an Plattformbetreiber in Abs. 1 streichen oder zumindest lediglich nachrangige Zuweisung;
- Verfahren zur Einbeziehung der länderspezifischen Besonderheiten in einheitliche bundesweite Ausschreibung für Abs. 2 festlegen;
- Vorrang des Rundfunks bei Auswahlkriterien in Abs. 4 aufnehmen.

§ 51 b Weiterverbreitung

Nach Abs. 3 sollen landesrechtliche Regelungen zur analogen Kanalbelegung für Rundfunk zulässig bleiben (sowohl TV als auch Hörfunk). Dies ist zu begrüßen. Der VPRT hat sich in der Debatte um die Belegungsregeln der Länder stets für eine Beibehaltung der landesrechtlichen Vielfaltsicherung zum Schutz der Rundfunkanbieter und vergleichbarer Telemedien (Teleshopping) ausgesprochen.

Im Bereich des Hörfunks sind analoge Kanalbelegungsvorgaben die absolute Ausnahme. Umso mehr muss dies für den digitalen Bereich geregelt werden. Eine Vorfassung des 10. RÄndStV (Stand: 4. Juni 2007) enthielt bereits eine Regelung in diese Richtung. Gerade im Hörfunk sind landesweite oder länderübergreifende (nicht bundesweite) Angebote der Regelfall, die landesrechtlich Zugang zu den Kapazitäten begehren. In der Vergangenheit konnte gerade im Verhältnis zu den Kabelnetzbetreibern festgestellt werden, dass die Abbildung von regionalen Strukturen und Angeboten im Hörfunk keine übergeordnete Priorität bei der Netzplanung und -belegung genießt. Umso dringender sind die Anbieter durch den RStV bzw. durch die länderrechtlichen Regelungen abzusichern. Der VPRT plädiert daher dafür, die entsprechende Regelung wieder in den 10. RÄndStV aufzunehmen.

Vorschlag VPRT:
Landesrechtliche Regelungen zur digitalen Kanalbelegung für Hörfunk und zur analogen Kanalbelegung für Rundfunk sind zulässig […]

- Weitergehendes Regelungsbedürfnis: Verfahren bei Digitalisierung analoger Kanäle

Die Vielfalt des bestehenden Programmangebotes darf durch eine (willkürliche) Abschaltung analoger Kanäle nicht gefährdet werden. Daher spricht sich der VPRT wie schon im Rahmen der Evaluierung von §§ 52, 53 RStV für ein festgelegtes Verfahren bei der Digitalisierung analoger Kanäle – so sie nach Landesrecht überhaupt zulässig ist – aus. Dieses Verfahren sollte im RStV übergreifend für das Landesrecht harmonisiert werden.

Das Verfahren muss auf Basis nachvollziehbarer und transparenter Kriterien erfolgen. Der VPRT würde es daher begrüßen, wenn § 51 b RStV-E um eine Verfahrensregelung für den Fall der Digitalisierung analoger Kanäle ergänzt wird. Zur Sicherung des derzeitigen Programmbestandes in analogen Kabelanlagen hat der VPRT auch im Rahmen der letzten Gesetzesänderungen auf Länderebene gefordert, durch eine gesetzliche Regelung sicherzustellen, dass vor der Entscheidung über den Analog-Digital-Umstieg und einer damit verbundenen möglichen Abschmelzung analoger Verbreitung zu Lasten privater Anbieter folgende Punkte zum Zwecke der Vielfaltsicherung und der Transparenz eingehalten werden:

- vorherige Abstimmung mit den Veranstaltern über ein Migrationskonzept,
- vorheriges Einvernehmen der Landesmedienanstalt bei der Digitalisierung analoger Kanäle,
- Missbrauchsaufsicht der Landesmedienanstalt.

Die Umwidmung bislang analog genutzter in digitale Übertragungskapazitäten sollte einem medienrechtlichen Genehmigungsvorbehalt unterstellt werden. Die diversen Beispiele aus den Ländern zeigen, dass das verfassungsrechtliche Gebot, eine plurale Medienordnung zu sichern, durch eine Reduzierung des analogen Kabelübertragungsspektrums gefährdet werden kann. Dies gilt umso mehr, als für digitale Übertragung umgewidmete Kabelübertragungskapazitäten nicht zwingend für die Übertragung von Rundfunk, sondern z. B. für Triple Play-Angebote genutzt werden. Die Genehmigung der Landesmedienanstalt sollte davon abhängig gemacht werden, dass die Angebote, die in dem verbleibenden analogen Übertragungsspektrum verbreitet werden, den Anforderungen der Angebots- und Anbietervielfalt genügen. In diesem Zusammenhang muss auch insoweit sichergestellt sein, dass die dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien (Teleshopping) angemessen berücksichtigt sind.

§ 52 Plattformen

- Technologieneutralität und bereichsspezifische Regelungen

Absatz 1 des Entwurfs sieht für die Geltung der Plattformregelungen Technologieneutralität vor. Dies ist aus Sicht des VPRT ausdrücklich zu begrüßen. Allerdings sind die nachfolgenden Regelungen nicht nach den einzelnen Übertragungswegen und der dort gegebenen Kapazitäts- bzw. Belegungssituation ausgerichtet, was in vielen Fällen zu unzureichenden Regelungen führt. Der VPRT plädiert daher dafür, neben der allgemeinen technologieneutralen Geltung noch Sonderregeln für die entsprechenden Übertragungswege zu treffen, um auch der jeweils gegebenen Gefährdungslage entsprechend Rechnung tragen zu können.

- Anzeigepflicht

Absatz 2 des Entwurfs sieht für Plattformen keine Zulassungs-, sondern lediglich eine (derzeit noch unbestimmt eingegrenzte) Anzeigeverpflichtung vor. Der VPRT hat sich in seinem Plattformpapier nicht für eine generelle Lizenzpflicht, sondern für ein differenziertes Model ausgesprochen, nach dem zur Anzeigepflicht ein entsprechender Mechanismus tritt, der es den Landesmedienanstalten als Aufsichtsbehörde ermöglicht, über ein Überprüfungs- und „Rückholrecht“ die meinungsbildende Relevanz bei Plattformen zu kontrollieren. Siehe hierzu auch unten zu Abs. 4.

Gleichzeitig soll in Satz 2 des Abs. 2 eine „Bagatellgrenze“ eingezogen werden, unterhalb derer keine Anzeigepflicht besteht. Hierzu sind allerdings noch keine konkreten Vorschläge im Entwurf enthalten. Im JMStV wurde im Zusammenhang mit dem Erfordernis der Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten eine Grenze von 10 Mio. Zugriffen im Monatsdurchschnitt eines Jahres als Grenze vorgesehen, eine Nutzergrenze ist dort nicht vorgesehen (§ 7 JMStV). Aus Sicht des VPRT sollte Nr. 1 konkretisiert und durch eine flexible Ermächtigung für die Landesmedienanstalten ergänzt werden, auch unterhalb bestimmter gesetzlicher Grenzen bei Bedarf tätig zu werden. Im Kreise der Landesmedienanstalten wird derzeit dem Vernehmen nach im Zusammenhang mit der Überarbeitung des dritten Strukturpapiers zur Abgrenzung von Rundfunk und Telemedien diskutiert, dass Angebote, die weniger als 500 potentiellen Nutzern zum zeitgleichen Zugriff angeboten werden, nicht an die Allgemeinheit gerichtet sind.

Die in Nr. 2 vorgeschlagene Grenze von 10.000 angeschlossenen Wohneinheiten (WE) ist allerdings deutlich zu hoch gegriffen. Hier sollte eine Grenze von 500 WE gezogen werden. Missbrauchsfälle können selbstverständlich auch in kleineren Kabelplattformen auftreten. Als Beispiel lässt sich der aus dem Jahr 2000 stattgefundene Missbrauchsfall durch Primacom anführen, bei dem zunächst 800 Haushalte betroffen waren. Bei der gegenwärtig vorgeschlagenen Formulierung ist zusätzlich zu bedenken, dass Kabelnetzbetreiber, die jeweils mehrere (kleine) Teilnetze oder -plattformen betreiben, aus dem Rechtsrahmen herausfallen würden, auch wenn alle diese Teilnetze einheitlich belegt sind. Der VPRT hält daher die Größenordnung 500 WE für angemessen. In der Begründung zum Gesetzestext sollte der potentielle Missbrauchsfall des Betriebs unterschiedlicher Teilnetze, z. B. durch Verweis auf die §§ 15 ff. AktG, ausdrücklich ausgeschlossen werden.

- Anzeigepflicht und Konsequenzen

Abs. 4 des Entwurfs regelt den Inhalt der Anzeigepflicht. Aus Sicht des VPRT muss es ein Korrektiv geben, wann eine bloße Anzeige nicht (mehr) ausreicht. Der VPRT schlägt daher vor, dass die Landesmedienanstalten neben der einmaligen Prüfung der einzelnen Angebote nach § 20 Abs. 2 RStV für Plattformen insgesamt ein Prüfungsrecht erhalten, ob zusätzlich zu den Zulassungen der verbreiteten Rundfunkprogramme eine „Plattformbetriebslizenz“ erforderlich wird. Dies ist insbesondere dann vonnöten, wenn die Plattform den Zugang zur gesamten Infrastruktur vermittelt. Mindestens sollten Plattformbetreiber jedoch verpflichtend eine Unbedenklichkeitsbescheinigung vorlegen, damit zumindest eine Initialprüfung durch die Landesmedienanstalten nach § 20 Abs. 2 RStV erfolgt.

Vorschlag des VPRT:
- bereichsspezifische Regelungen für Plattformen auf unterschiedlichen Übertragungswegen
- Aufnahme einer flexiblen Bagatellgrenze für Plattformen mit Internet sowie Herabsetzung dieser Grenze für Kabelplattformen auf 500 WE
- Überprüfungsmöglichkeit der Landesmedienanstalten bezüglich einer zusätzlichen Plattformbetriebslizenz, zumindest aber verpflichtende Unbedenklichkeitsbescheinigung für Plattformanbieter

§ 52 a Regelungen für Plattformen

- Verantwortlichkeit

In Absatz 2 ist insbesondere im Verhältnis zum Telemediengesetz (TMG) der Anwendungsbereich unklar gefasst. Im weiteren Verlauf ist zu klären, wie sich diese Vorschrift zu den allgemeinen Haftungsvorschriften verhält, da nach den bisherigen Formulierungen auch reine Technikplattformen oder Plattformen mit nutzergenerierten Inhalten erfasst sein könnten, die derzeit nach dem TMG beurteilt werden.

- Entgeltregulierung

In Absatz 3 des Entwurfs soll die medienrechtliche Entgeltregulierung zusammengefasst werden, die bislang in § 53 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 RStV enthalten war. Satz 2 ist im Verhältnis zu vorangegangenen Entwurfsversionen des 10. RÄndStV angepasst. Sowohl Satz 2 als auch Satz 3 des Abs. 3 beziehen sich in ihrem Verweis auf § 52 b Abs. 1 Satz 1, obwohl Abs. 1 nicht (mehr) in unterschiedliche Sätze aufgeteilt ist. Hier muss eine Klarstellung erfolgen.

Die Formulierung des Entwurfstextes verwendet pauschal den Begriff „Ausgestaltung der Entgelte“ und differenziert dabei nicht nach unterschiedlichen Geschäftsmodellen wie im Free- (z. B. Transportmodell) oder im Pay-Bereich (z. B. Vermarktungsmodell). Sowohl Transport- als auch Vermarktungsmodelle müssen nach dieser Bestimmung möglich bleiben und sollten nicht regulatorisch eingeschränkt werden.

Die derzeitige Textfassung kann wegen der Pflicht zur Verbreitung von Angeboten zu angemessenen Bedingungen auch nach Streichung des in einer Vorversion enthaltenen Zusatzes „für den Plattformbetreiber“ weiterhin so verstanden werden, dass das Transportmodell gesetzlich festgeschrieben werden soll. Dies kann und sollte nicht Aufgabe des Gesetzgebers sein. Sieht der Gesetzgeber Klarstellungsbedarf dahingehend, dass auch der öffentlich-rechtliche Rundfunk „zu angemessenen Bedingungen“ zu verbreiten ist, so sollte auch der Verweis in § 52 a Abs. 3 Satz 2 RStV-E entsprechend verengt und nur auf die Programme des § 52 b Abs. 1 Satz 1 a) sowie die ohnehin in § 52 Abs. 3 Satz 4 RStV-E genannten Fälle (regional/lokal) bezogen werden. Für alle übrigen Fälle ist demgegenüber eine Klarstellung dahingehend erforderlich, dass die Plattformanbieter die Programmanbieter nicht durch „unangemessene Bedingungen“ behindern oder diskriminieren dürfen.

Aufgrund der Pauschalität des Verweises auf Abs. 1 und Abs. 2 ist nicht klar, welche Anwendungsfälle hier letztlich erfasst werden – also auch dann gelten sollen, wenn Vermarktungsvereinbarungen geschlossen werden, was dem bisherigen Entgeltregulierungsansatz widersprechen würde und abzulehnen ist.

- Veränderungs- und Vermarktungsverbot

In Abs. 4 des Entwurfs soll ein Veränderungs- und Vermarktungsverbot aufgenommen werden. Der VPRT hat sich stets für ein umfassendes Veränderungs- und Vermarktungsverbot ausgesprochen, das bereits im Vorentwurf zum 7. RÄndStV zeitweilig bundesweit diskutiert wurde. Da sich die Länder zu dem damaligen Zeitpunkt nicht verständigen konnten, wurde eine solche Regelung in der Zwischenzeit nur in einigen Landesgesetzen aufgenommen (u. a. Rheinland-Pfalz, Thüringen). Es ist zu begrüßen, dass dies nun einheitlich für alle Länder geregelt werden soll.

Ausdrücklich zur Diskussion gestellt wird die Frage, ob das Veränderungsverbot nur bezüglich der inhaltlichen – oder auch der technischen – Veränderung gelten soll. Grundsätzlich sollte nach Ansicht des VPRT auch die technische Integrität des Programmsignals umfassend geschützt werden. Im Falle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks könnte ein rein technischer Schutz allerdings noch zwei weitere, unerwünschte Nebeneffekte haben:

· Ohne technische Änderungen sind auch keine Änderungen der Kompressionstechnologie möglich, was dem privaten Rundfunk massiv zum Nachteil gereicht, wenn etwa die Programme und Angebote von ARD und ZDF kapazitätstechnisch ineffizient verbreitet werden und private Anbieter daher keinen Platz im Netz finden können.

Dies kann durch eine Klarstellung im Text erreicht werden, die zumutbare Kapazitätsoptimierungen ausdrücklich zulässt. Die Begründung des Staatsvertrages sollte den Fall der Anpassung der Kompressionstechnologie ausdrücklich nennen.

· Der technische Bouquetschutz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kann zu Kapazitätsverstopfungen führen, indem gesamte Multiplexe angeliefert werden, die dann auch nicht (technisch) getrennt werden dürfen. Insoweit ist zu begrüßen, dass der Bouquetschutz aus einer Vorversion des Textes gestrichen wurde. Andernfalls hätte auch durch eine Bündelung von Must-Carry- mit Nicht-Must-Carry-Programmen eine unzulässige Absicherung letzterer erfolgen können, wobei zugleich weitere private Anbieter vom Markt gedrängt werden. Gerade Programmbouquets mit kapazitätsintensiven Programmen (HD, SD) könnten zudem die Einspeisung privater Programme verhindern.

In der Diskussion wurde seitens der Netz- und Plattformbetreiber darauf verwiesen, dass das Urheberrecht eine zusätzliche medienrechtliche Regelung entbehrlich mache oder die Formulierung in Abs. 4 mindestens mit der urheberrechtlichen Regelung in Einklang gebracht werden müsse. Dies ist abzulehnen, da es sich um unterschiedliche Anwendungs- und Regelungsfälle handelt. Ein urheberrechtliches Vorgehen aus Signalschutz bleibt den Veranstaltern unbenommen. Dieser beinhaltet jedoch lediglich eine „Alles-oder-Nichts“-Regelung und trifft keinerlei ausdifferenzierte Regelung zur Aufnahme in Programmpakete oder bestimmte Vermarktungsaspekte. An der vorgeschlagenen Regelung ist daher unbedingt festzuhalten.

VPRT-Vorschlag:
- Klarstellung und Begrenzung der Verpflichtungen bei der Offenlegung von Entgelten und Tarifen;
- keine Festschreibung des Transportmodells durch Verbreitungspflicht „zu angemessenen Bedingungen“;
- umfassendes Veränderungs- und Vermarktungsverbot in Abs. 4:
Der Anbieter einer Plattform darf ohne Zustimmung des jeweiligen Rundfunkveranstalters oder Anbieters vergleichbarer Telemedien dessen Programme und Dienste (inhaltlich) nicht verändern sowie einzelne Rundfunkprogramme oder Inhalte nicht in Programmpakete aufnehmen oder in anderer Weise entgeltlich oder unentgeltlich vermarkten. Technische Veränderungen in Form von zumutbaren Kapazitätsoptimierungen sind insbesondere im Falle von Kapazitätsengpässen zulässig.
(in der Begründung: Anpassung der Kompressionstechnologie ausdrücklich als Anwendungsfall benennen)

- Must-Offer

Rein vorsorglich möchte sich der VPRT nochmals ausdrücklich gegen die in einer Vorversion des Entwurfstextes enthaltenen Must-Offer-Verpflichtungen für Inhalteanbieter wenden. Die Forderung einiger Kabelnetzbetreiber nach einer gesetzlichen Verpflichtung für Veranstalter von Fernsehprogrammen, bestimmte Premiuminhalte allen TK-Netzbetreibern zur Verfügung zu stellen, geht ins Leere und bedarf keines regulatorischen Eingriffs. Die „Strategie“ einiger Netzbetreiber, einerseits gegen Must-Carry-Regelungen vorzugehen und andererseits eine Must-Offer-Regelung zu fordern, ist widersinnig und legt den Wunsch der Netzbetreiber offen, garantierten Zugriff auf die wirtschaftlich erfolgreichen Programme nehmen zu können, ohne dabei verfassungsrechtlich begründeten Vielfalterfordernissen folgen zu müssen. Dieses Ziel kann aber im Rundfunkrecht, das sich der Vielfaltsicherung verschrieben hat, keine Berücksichtigung finden. Nicht nur, dass die Forderung nach einem Must-Offer mit bestimmten Einspeiseverpflichtungen korrespondieren müsste, die von den Netzbetreibern gleichzeitig in Frage gestellt werden – die Forderung betrachtet auch das falsche Wettbewerbsverhältnis, da sie regulatorisch in das Verhältnis zwischen TV-Sender und dem Kabelnetzbetreiber mit Gebietsmonopol eingreifen würde. Die Forderung würde die bisherige Zugangs- und Weiterverbreitungsregulierung auf den Kopf stellen und statt eines Zugangs des Inhaltes zur Infrastruktur einen Zugangsanspruch der monopolistischen Infrastrukturanbieter zu attraktiven Programmen konstruieren. Im Falle der Erstreckung eines Must-Offer auf Programme, für die Einspeiseentgelte gezahlt werden, käme eine solche Forderung einer Enteignung gleich.

Die angesprochene Problemlage stellt sich jedoch vielmehr im Verhältnis der Netzbetreiber untereinander, insbesondere wenn vertikal integrierte Netzbetreiber exklusive Inhalte erwerben. Die Forderung nach einem „Must-Offer“ setzt die Annahme eines Wettbewerbs zwischen und auf den jeweiligen Übertragungswegen voraus. Dies trifft nicht zu, da sich die Inhalteanbieter jeweils mit Monopolisten (bezogen auf den Zugang zum Endkunden) konfrontiert sehen. Die Inhalteanbieter müssen demgegenüber grundsätzlich jeden Haushalt erreichen – unabhängig davon, über welchen Übertragungsweg er versorgt wird, um die für die Refinanzierung der Programme/Angebote erforderliche Reichweite zu erzielen. Ein Eingriff in die Vertragsfreiheit der Sendeunternehmen im Wege einer gesetzlichen Angebotsverpflichtung bestimmter Premiuminhalte ist daher abzulehnen. Zudem sei darauf verwiesen, dass die Übertragung von Ereignissen mit erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung oh-nehin schon staatsvertraglich geregelt ist (§ 5 a RStV).

§ 52 b Belegung von Plattformen

Die Belegungsvorschrift ist die zentrale Norm, durch die die Vielfaltsicherung erfolgen sollte. Der bisherige Entwurf enthält allerdings sowohl systematische Schwächen als auch eine unzureichende Absicherung privater Rundfunkanbieter unter angemessener Berücksichtigung vergleichbarer Telemedien (Teleshopping). Die Norm müsste daher dringend – und zwar schon im Text und nicht erst im Wege einer Konkretisierung über Satzungen und Richtlinien der Landesmedienanstalten über § 53 RStV-E – ausdifferenziert und der jeweiligen Gefährdungs- und Kapazitätslage angepasst werden, auch um dem Bestimmtheitsgebot einer gesetzlichen Regelung gerecht zu werden. Der VPRT hat im Rahmen der Plattformdefinition eine Ausdifferenzierung der Plattformarten und der jeweiligen Gefährdungslagen auch bei Kombination dieser Fälle aufgezeigt (siehe dazu oben zu § 2), die im Rahmen der Belegungsvorgaben durch den Gesetzgeber umzusetzen ist.

Der bisherige Regulierungsansatz berücksichtigt auch nicht, dass zahlreiche Plattformanbieter, die auch über eine eigene Infrastruktur verfügen, es durch den Ausbau / Nichtausbau der Kapazitäten sowie durch die Ausrichtung ihres Gesamtangebotes (im Kabel z. B. Verhältnis Telefonie/Internet/Rundfunk) selbst in der Hand haben, welcher Anteil ihrer Kapazitäten überhaupt dem Anwendungsbereich des § 52 b RStV-E unterfällt. Umso mehr müssen bei knappen Kapazitäten strengere Vielfaltsvorgaben gelten.

o Belegungsvorgaben

Zunächst erscheint die Systematik zwischen Abs. 1 und Abs. 2 des Entwurfs unklar. Abs. 2 ist als allgemeiner Tatbestand für alle „sonstigen Plattformen“ gefasst und soll die Grundsätze des Abs. 1 „entsprechend der zur Verfügung stehenden Gesamtkapazität berücksichtigen“. Dies wirft zahlreiche Fragen auf:

· Bedeutet eine entsprechende Berücksichtigung eine Absenkung der Vielfaltsicherung auf kleineren Plattformen? Dies muss aus Sicht des VPRT ausgeschlossen sein. Vielmehr muss ein „Erst-recht-Schluss“ gelten.
· Was bedeutet die Vorschrift für Plattformen, die überwiegend Hörfunkprogramme verbreiten? Welche entsprechenden Grundsätze – außer einem äußerst bedenklichen Must-Carry für alle öffentlich-rechtlichen Angebote – wären dann anzuwenden?
· Wie soll eine entsprechende Anwendung erfolgen, wenn die Must-Carry-Angebote mehr als ein Drittel ausmachen? Dies kann nicht zulasten des zweiten „Drittels“ erfolgen.
· Warum wurde eine Grenze von 60 Programmen gewählt? Diese Grenze ist derzeit weder im Bereich der Terrestrik noch bei Kabel oder Satellit eine Richtgröße, nach der sich eine Grenze definieren ließe. Die Grundsätze müssen vielmehr übergreifend Anwendung finden.
· Weshalb wurden bislang keine strengeren Vorgaben für Plattformen mit Kapazitätsengpässen getroffen?

Aus Sicht des VPRT muss zunächst die Differenzierung daher aufgehoben werden und damit die Grundsätze des Abs. 1 mit bestimmten Modifikationen für alle Plattformen gelten.

In Nr. 1 a) würde mit der derzeitigen Formulierung ein Vorgriff auf den 11. RändStV erfolgen, da pauschal Kapazitäten für die „gebührenfinanzierten Fernsehprogramme und Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“ zur Verfügung stehen müssten. Hierin kann wie schon bei der Zuordnung und der Zuweisung keine Beschränkung gesehen werden. Da es ausschließlich gebührenfinanzierte Programme und Angebote geben wird, eröffnet der Gesetzgeber bereits zum jetzigen Zeitpunkt jede Plattform für jedes öffentlich-rechtliche Angebot. Dem ist mit Nachdruck zu widersprechen. Es ist auch nicht einzusehen, warum im 10. RÄndStV derart allgemeine Formulierungen gewählt werden, die dann im 11. RÄndStV wieder rückgängig gemacht werden müssten. Es ist derzeit gerade noch nicht festgelegt, dass jedes öffentlich-rechtliche Angebot über alle Plattformen und neuen Mediendienste zu verbreiten ist. Schon in der Konsultation zur Evaluierung der §§ 52, 53 RStV hat sich der VPRT zu den derzeit nur für das digitale Kabel geltenden Bestimmungen für eine Rückführung des öffentlich-rechtlichen Must-Carry auf die Hauptprogramme und das landeseigene Dritte ausgesprochen.

Positiv ist anzumerken, dass durch die Formulierung „höchstens ein Drittel“ in Nr. 1 einem Auffüllen des Must-Carry-Angebotes vorgebeugt werden soll. Dies ist auch mehr als nachvollziehbar, zumal etwa bei Plattformen > 60 Programmen das Drittel öffentlich-rechtlicher Angebote mit Blick auf eine Beschränkung des zur Grundversorgung Erforderlichen sowie auf ausdrücklich legitimierte Dienste nie erreicht werden kann und darf.

Absolut bedenklich ist dagegen die in Nr. 2 vorgeschlagene Systematik, die (private) Vielfaltsicherung an das Schicksal des „ersten Drittels“ nach Nr. 1 koppelt („innerhalb einer weiteren Übertragungskapazität im Umfang der Übertragungskapazität nach Nummer 1“ – Anm. des Verf.: die kein Drittel sein muss). D. h. insbesondere auch, dass die Vielfalt im gesamten privaten Markt nur in Bezug zum öffentlich-rechtlichen Angebot gesetzt wird. Dies ist der völlig falsche Ansatz, da der Anteil des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Digitalen mit zunehmenden Kapazitäten prozentual stets abnehmen wird (Bsp. Plattformen mit mehreren hundert Angeboten). Zudem lässt dies völlig unberücksichtigt, dass das „zweite Drittel“ neben dem privaten Rundfunk auch Telemedien erfasst. Die gesamte privatwirtschaftliche Vielfaltsicherung (Rundfunk, Verlage, Telemedien- und Telekommunikationsanbieter) soll nach dem Willen des Gesetzgebers künftig innerhalb dieses mit zunehmender Kapazität reduzierten „Drittels“ erfolgen. Dem kann keinesfalls gefolgt werden. Das zweite Drittel muss vielmehr in jedem Fall als Drittel fix sein und dabei die Kriterien der vielfaltsichernden Vorgaben noch näher bezeichnen. Ausnahmen können allenfalls dann gelten, wenn der Plattformanbieter nachweist, dass keine Kapazitätsengpässe bestehen und alle nachfragenden Programme/Angebote auch verbreitet werden.

Insbesondere sind in der Aufzählung auch entgeltfinanzierte Programme aufzunehmen, die ebenfalls einen Beitrag zur Vielfaltsicherung sowie zur Anbietervielfalt leisten. Diese sind zwar auch nach dem gegenwärtigen Wortlaut der Regelung ggf. subsumierbar, allerdings sind auch nicht entgeltfinanzierte Programme ausdrücklich genannt. Ausdrücklich sollten zudem die Landesmedienanstalten über die allgemeinen Kriterien der Nr. 2 hinaus zu einer präzisen „Körbchenregelung“ ermächtigt werden, die insbesondere im Fall von Kapazitätsengpässen zusätzliche erhöhte Vielfaltsanforderungen bei der Belegung von Plattformen aufstellen kann.

o Ausnahmen von den Belegungsgrundsätzen

Absatz 3 ist zur Diskussion gestellt. Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der Verweis auf Abs. 1 sämtliche Fallkonstellationen enthält und daher nicht ausdrücklich auf die jeweiligen Nrn. erfolgen muss. Bei dieser Vorschrift ist nicht ganz klar, welcher Fall erfasst werden soll. Der VPRT sieht, dass hierdurch insbesondere die Must-Carry-Regelung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (nach Abs. 1 Ziffer 1 a) nicht doppelt greifen soll, wenn ARD und ZDF etwa über ihre eigene Infrastruktur ausstrahlen und daher unmittelbaren Zugang auf dem Endgerät erhalten. Für diesen Fall oder für den Fall, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk bereits im Rahmen der Zuordnung oder der Zuweisung berücksichtigt wurde (Abs. 3 Satz 2 des Entwurfs) begrüßt der VPRT, dass dieser nicht ein zweites Mal im Rahmen der Must-Carry-Vorschriften bevorzugt wird.

Die Vorschrift ist im Entwurf allerdings so weit gefasst, dass sie zahlreiche Umgehungstatbestände eröffnet. So würde es etwa einem IP-TV-Betreiber ermöglicht, durch den Einbau eines (zusätzlichen) DVB-T-Empfängers in die IP-TV-Box die Einhaltung der Vielfaltsicherung auch der privaten Veranstalter nach Absatz 1 Nr. 1 b) sowie Nr. 2 zu umgehen und diese damit auf die Empfangbarkeit auf völlig unterschiedlichem Wege zu verweisen. Diese Umgehungsmöglichkeiten sind für die privaten Veranstalter völlig inakzeptabel. So bietet etwa das IP-TV-Netz besondere Funktionalitäten (z. B. Rückkanal), die durch einen anderweitigen Empfang keinesfalls gleichwertig gegeben wären. Ein Verweis auf eine alternative Empfangsmöglichkeit muss daher sehr präzise auf die vom Gesetzgeber gewünschten Fälle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks beschränkt werden.

o Absicherung der Weiterverbreitung bei vertikaler Integration

Für die Weiterverbreitung von (netzunabhängigen) Programmplattformen findet sich eine Regelung in der geltenden Digitalsatzung der GSDZ gemäß § 53 Abs. 6 RStV (§ 14 Abs. 1). Ein vergleichbares Prüfrecht der Landesmedienanstalt könnte auch in den Text des Staatsvertrages zu § 52 b RStV-E aufgenommen werden, um der Gefährdung der Zugangsfreiheit durch vertikale Integration entgegenzuwirken. Dies ergibt sich daraus, dass es in der Regulierungsintensität einen Unterschied machen muss, ob ein Infrastrukturbetreiber lediglich als neutraler Transporteur auftritt oder zugleich (eigene) Programme bündelt und vermarktet. In letzterem Fall ist das Diskriminierungspotenzial deutlich höher. Der Inhalteanbieter sowie der netzunabhängige Vermarkter von Programmpaketen muss die Wahlfreiheit haben, ob er über den Netzbetreiber vermarktet wird oder den Weg der Eigenvermarktung wählt und somit sowohl zur Angebots- als auch zur Anbietervielfalt beiträgt.

Zudem ist klarzustellen, dass die eigenen Angebote des Plattformanbieters nur über Nr. 3 (im frei belegbaren Drittel) im Rahmen der vielfaltsichernden Vorschrift des Abs. 1 zu berücksichtigen sind, da sich dies sonst zulasten der unabhängigen Programme/Angebote/netzunabhängigen Vermarkter auswirken würde.

VPRT-Vorschlag:
(1) Für Plattformen privater Anbieter mit mehr als (60) Fernsehprogrammen gelten die nachfolgenden Bestimmungen:
1. Der Plattformanbieter hat innerhalb einer Übertragungskapazität im Umfang von höchstens einem Drittel der für die digitale Verbreitung zur Verfügung stehenden Gesamtkapazitäten sicherzustellen, dass
a) die erforderlichen Übertragungskapazitäten für die auf der jeweiligen Plattform zur Grundversorgung erforderlichen gebührenfinanzierten FernsehpProgramme und Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Verfügung stehen,
 […]
2. innerhalb einer weiteren Übertragungskapazität im Umfang der Übertragungskapazität nach Nummer 1 von mindestens einem Drittel trifft der Plattformanbieter die Entscheidung über die Belegung mit in digitaler Technik verbreiteten Fernsehprogrammen Rundfunkprogrammen und Telemedien, soweit er darin unter Berücksichtigung der Interessen der angeschlossenen Teilnehmer eine Vielzahl von Programmveranstaltern sowie ein vielfältiges Programmangebot an Vollprogrammen, entgelt- sowie nicht entgeltfinanzierten Programmen, Spartenprogrammen und Fremdsprachenprogrammen einbezieht sowie vergleichbare Telemedien angemessen berücksichtigt; die Landesmedienanstalten regeln durch Satzungen und Richtlinien Einzelheiten zur Konkretisierung dieser Bestimmung. Im Falle von Kapazitätsengpässen können weitergehende Regelungen zur Sicherung der in 2. genannten Ziele getroffen werden.
[…]
(2) Für Plattformen mit bis zu (60) Fernsehprogrammen sowie für sonstige Plattformen mit Rundfunk oder vergleichbaren Telemedien sind die Grundsätze des Absatzes 1 entsprechend der zur Verfügung stehenden Gesamtkapazität zu berücksichtigen.
(3) Die Anforderungen nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 a) bis 3 und Absatz 2 können auch erfüllt werden, wenn der Empfang der entsprechenden Angebote auf dem Endgerät unmittelbar und ohne zusätzliches Entgelt möglich ist. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, inwieweit der Teilhabe durch Zuordnungs- oder Zuweisungsentscheidungen nach den §§ 51 und 51a bereits Rechnung getragen ist.)
[…]
(5) Bündelt und vermarktet ein Plattformanbieter eigene sowie Programme und Dienste Dritter, ist er verpflichtet, Programmen und Diensten Dritter sowie netzunabhängigen Vermarktern von Programmpaketen bei der Belegung der Plattform die gleichen Bedingungen wie seinen eigenen Angebote einzuräumen. Eigene Angebote sind nicht in Abs. 1 Nr. 2, sondern ausschließlich in Nr. 3 zu berücksichtigen.
 
§ 52 c Zugangsfreiheit

Der VPRT hatte in einer separaten Konsultation zur Evaluierung der §§ 52, 53 RStV sowohl das dringende allgemeine Regulierungsbedürfnis in diesem Bereich aufgezeigt als auch konkrete Vorschläge dazu unterbreitet, was im Zusammenhang mit der Navigation geregelt werden soll. Der Gesetzgeber hat dieses unbedingte Handlungsbedürfnis bislang noch gar nicht aufgegriffen.

o Regelungsbedürfnis

In der Praxis hat sich gezeigt, dass die vom Gesetzgeber und auch in der Konkretisierung von der GSDZ vorgenommene Unterscheidung zwischen Navigatoren (grundsätzlich regulierungbedürftig, wenn auch nicht im RStV legaldefiniert) und EPGs (nur regulierungsbedürftig, wenn auch Navigatorenfunktion besteht) nicht mit der Marktentwicklung konform geht, da für den Nutzer attraktive EPGs i. d. R. auch Navigationsfunktionen erfüllen werden. Der VPRT hat daher Grundanforderungen erarbeitet, die regulatorisch abzusichern sind. Diese Grundanforderungen müssen zumindest ausreichend im Wege einer ausdrücklichen Handlungsermächtigung für die Landesmedienanstalten/GSDZ im Gesetz verankert werden.

o Anwendungsbereich

Der Anwendungsbereich in Abs. 1 des Entwurfs wurde modifiziert. Während derzeit über § 53 RStV „Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen“ erfasst sind, sieht § 52 c RStV-E eine Erweiterung auf „Anbieter von Plattformen“ vor. Dies ist zu begrüßen, geht angesichts des Diskriminierungspotentials durch Set-Top-Boxen allerdings noch nicht weit genug.

§ 52 c RStV-E soll die Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit der Inhalteanbieter umfassend sichern. Dies gilt für Netzbetreiber gleichermaßen wie für Hersteller von Endgeräten, die nicht per se vom Anwendungsbereich ausgenommen werden sollten. Ein potentieller Wettbewerb im Endgerätemarkt kann schon dadurch ausgehebelt werden, dass etwa ein Netzbetreiber durch Vorgaben an den Hersteller bestimmte (diskriminierende) Vorgaben macht. Dem steht auch das Europarecht nicht entgegen, da Maßnahmen zur Sicherung der Meinungsvielfalt auf nationaler Ebene zulässig sind.

Die Zugangsfreiheit stellt einen der maßgeblichen Aspekte nationaler Vielfaltsicherung dar. Daher sollte der Anwendungsbereich neben Anbietern von Plattformen grundsätzlich auch für Endgeräte offengehalten werden. Im Einzelfall sollte die GSDZ über konkrete Maßnahmen entscheiden. Mindestens wäre der Anwendungsbereich auf Plattformanbieter zu erstrecken, die Angebote nach Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 vorhalten oder Vorgaben für solche Navigationssysteme an Dritte (insbesondere Endgerätehersteller) machen.
 

VPRT-Vorschlag:
- Änderung in Absatz 1:
(1) Anbieter von Plattformen, die Rundfunk und vergleichbare Telemedien verbreiten, haben zu gewährleisten, dass die eingesetzte Technik ein vielfältiges Angebot ermöglicht. Zur Sicherung der Meinungsvielfalt dürfen Anbieter von Rundfunk und Telemedien einschließlich elektronischer Programmführer weder unmittelbar noch mittelbar
1. durch Zugangsberechtigungssysteme,
2. durch Schnittstellen für Anwendungsprogramme oder
3. durch Benutzeroberflächen, die den ersten Zugriff auf die Angebote herstellen, bei der Verbreitung ihrer Angebote unbillig behindert oder gegenüber gleichartigen Anbietern ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandelt werden. Die Landesmedienanstalten regeln durch Satzung Einzelheiten zur Konkretisierung dieser Bestimmung.

o Weitergehendes Regelungsbedürfnis

Plattformanbieter, die Angebote nach Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 vorhalten oder Vorgaben für solche Systeme an Dritte machen, haben zu gewährleisten, dass

- in jedem Endgerät/Dienst eine „Basisnavigation“ i. S. v. § 52 c Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 RStV-E implementiert ist, die gewisse Grundanforderungen zur Chancengleichheit und Diskriminierungsfreiheit erfüllt (siehe hierzu ARD/VPRT/ZDF „Empfehlungen für Anforderungen an Navigatoren“), insbesondere Werbefreiheit der Basisnavigation, Verwendung unterschiedlicher Listen bei der Auswahl der Angebote sowie eine nicht voreingestellte Favoritenliste und die Abbildung der vom Sender verwendeten Service-Informationen.

- im Falle eines auf die „Basisnavigation“ aufsetzenden EPG regulatorische Anforderungen dann ebenso gelten, wenn der EPG die Basisnavigation ersetzt und somit kein Wettbewerb zwischen den Steuerungssystemen herrscht.

- sofern „Basisnavigation“ und EPG nicht identisch sind, stets eine Rückkehr vom EPG in die „Basisnavigation“ möglich sein muss.

IV. Zu den Fragen der Medienkonzentration

1. Nach welchen Kriterien können Plattformen in die medienkonzentrationsrechtliche Prüfung einbezogen werden?

2. Wie können medienkonzentrationsrechtliche Aspekte bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten berücksichtigt werden?

Der VPRT behält sich eine ausführlichere Stellungnahme zu den Fragen der Medienkonzentration ausdrücklich vor. Aufgrund der zunehmenden Konvergenz und Integration der Angebote ist der Handlungsbedarf für eine konzentrationsrechtliche Regelung von Plattformen über die bereits heute geltenden Bestimmungen hinaus grundsätzlich zu bejahen. Ein im Wesentlichen rundfunkzentriertes Medienkonzentrationsrecht berücksichtigt keineswegs die nicht minder große Suggestivkraft anderer Medien. Dies kann nur durch eine Überprüfung des gesamten Systems, ggf. im Hinblick auf ein gesamtmarktzentriertes Modell mit angemessen bewerteter Bedeutung des Fernseheinflusses auf die Meinungsbildung, erfolgen. Unterschiedliche Gesetzgebungskompetenzen dürfen dabei einem am Regelungszweck orientierten Medienkonzentrationsrecht nicht im Weg stehen.

Aus Sicht des VPRT sind allerdings in einem ersten Schritt zunächst spezielle Regelungen zur Verhinderung vertikaler Integration erforderlich (siehe dazu oben zu § 52 b RStV-E), bevor in einem zweiten Schritt eine Überarbeitung des Medienkonzentrationsrechts insgesamt in Angriff genommen werden kann, die die Crossmedialität und vertikale Unternehmensverflechtungen stärker berücksichtigt. Ziel muss es dabei sein, den Rundfunk als maßgebliches Medium für die Meinungsbildung perspektivisch nicht durch restriktive Regeln zu benachteiligen.

Bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten ist eine zusätzliche Prüfung vorherrschender Meinungsmacht beim Rundfunkanbieter ausgeschlossen. Schon jetzt gibt es über die Regelung des § 26 RStV eine Regelung für das interne Wachstum. Darüber hinaus wird die erforderliche Angebots- und Anbietervielfalt zusätzlich durch die bereits bestehenden Belegungsvorgaben gewährleistet. Zudem legt die KEK die bestehenden Vorlagepflichten aus Sicht der Rundfunkanbieter schon heute extensiv aus. Würde man nun nicht nur bei Zulassung und Beteiligungserwerb eine etwaige vorherrschende Meinungsmacht prüfen, so würde die Möglichkeit internen Wachstums und damit die verfassungsrechtlich geschützte Berufsfreiheit drastisch einschränkt. Es bestünde die Gefahr, dass ein Rundfunkanbieter vom Zugang zu neuen Übertragungswegen und Zukunftstechnologien ausgeschlossen würde, nur weil er (noch) in einem traditionellen Medium eine starke Stellung genießt. Mittelfristig könnte auf diese Weise sogar die wirtschaftliche Existenz des betroffenen Anbieters gefährdet sein, weil es ihm verwehrt wird, sich auf neue Technologien einzustellen.

Schließlich müsste sich in einem solchen System die Frage aufdrängen, ob nicht auch konsequenterweise entsprechende Konsequenzen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit seinem entsprechenden Marktanteil und einer Vielfalt an Programmen gezogen werden müssten, um so einen endgültigen Schiefstand des dualen Systems zu verhindern.

Bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten an Plattformbetreiber – so man diese überhaupt ermöglichen will – ist eine Beachtung der medienkonzentrationsrechtlichen Grundsätze positiv zu bewerten, da deren Auswahlentscheidung, welche Inhalte zum Endnutzer gelangen, ebenfalls maßgeblichen Einfluss auf die Meinungsbildung haben kann. Schon heute werden z. B. bestimmte Programme auch Plattformbetreibern wie etwa der KDG zugerechnet, wenn Plattformverträge so ausgestaltet sind, dass Programmgestaltung/-einkauf oder -produktion einer Zustimmung des Plattformbetreibers bedürfen. Allerdings werden die Programme in der Spruchpraxis der KEK nicht nur der Plattform, sondern auch untereinander wechselseitig zugerechnet. Dieses Modell der wechselseitigen Zurechnung stößt allerdings bei zunehmender digitaler Verbreitung zusehends an seine Grenzen.